本報記者 劉琪

    黨的十九大要求“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線”。防范支付領(lǐng)域金融風(fēng)險是守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險底線的重要一環(huán)。日前，為加強對非銀行支付機構(gòu)的監(jiān)督管理，規(guī)范非銀行支付機構(gòu)行為，防范支付風(fēng)險，保障當事人合法權(quán)益，促進支付服務(wù)市場健康發(fā)展，央行會同有關(guān)部門研究起草了《非銀行支付機構(gòu)條例（征求意見稿）》（下稱《條例》），向社會公開征求意見。

    對于起草思路，央行表示，一是堅持功能監(jiān)管的理念。強調(diào)同樣的業(yè)務(wù)遵守相同的規(guī)則，避免監(jiān)管套利和監(jiān)管空白。二是堅持機構(gòu)監(jiān)管與業(yè)務(wù)監(jiān)管相結(jié)合。按照“先證后照”原則，對支付機構(gòu)實施機構(gòu)監(jiān)管，同時對支付機構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營、關(guān)聯(lián)交易等實施全方位監(jiān)管。三是堅持穿透式監(jiān)管。加強對股東、實際控制人和最終受益人準入和變更的監(jiān)管。

    “總的來看，《條例》通過對非銀行支付機構(gòu)的全方位、全流程監(jiān)管，將有助于進一步規(guī)范支付服務(wù)市場，防范支付領(lǐng)域金融風(fēng)險。”中國銀行業(yè)協(xié)會研究部副主任王麗娟在接受《證券日報》記者采訪時表示。

    小花科技研究院高級研究員蘇筱芮對《證券日報》記者表示，《條例》的發(fā)布標志著數(shù)字經(jīng)濟時代我國的非銀支付監(jiān)管進入深化落實階段，同時提出史無前例的支付反壟斷方針，將對整個市場產(chǎn)生深遠影響，為促進非銀支付行業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展帶來積極意義。

    當前迫切需要加快推動出臺《條例》

    早在2010年6月份，為促進支付服務(wù)市場健康發(fā)展，規(guī)范非金融機構(gòu)支付服務(wù)行為，防范支付風(fēng)險，保護當事人的合法權(quán)益，央行制定了《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（中國人民銀行令〔2010〕第2號發(fā)布），奠定了非銀行支付機構(gòu)監(jiān)管基礎(chǔ)。

    央行指出，近年來，支付服務(wù)市場快速發(fā)展，創(chuàng)新層出不窮，風(fēng)險復(fù)雜多變，機構(gòu)退出和處置面臨新的要求?？傮w看，為適應(yīng)市場發(fā)展、對外開放和強化監(jiān)管需要，迫切需要加快推動出臺《條例》，提升支付機構(gòu)監(jiān)管法律層級，進一步規(guī)范支付機構(gòu)合規(guī)經(jīng)營，維護支付服務(wù)市場健康發(fā)展。

    站在當前時點，回望過去10年，支付行業(yè)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，互聯(lián)網(wǎng)巨頭紛紛加入支付領(lǐng)域競爭，并且隨著移動支付的技術(shù)蓬勃發(fā)展，逐漸取代互聯(lián)網(wǎng)支付成為非銀支付業(yè)務(wù)的主要形式。據(jù)央行發(fā)布的2015年支付體系運行總體情況顯示，2015年，非銀行支付機構(gòu)累計發(fā)生網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)821.45億筆，金額49.48萬億元；另據(jù)央行發(fā)布的2019年支付體系運行總體情況顯示，2019年，非銀行支付機構(gòu)發(fā)生網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)7199.98億筆，金額249.88萬億元，同比分別增長35.69%和20.10%。

    在對外開放方面，2018年3月份，央行發(fā)布公告，放開外商投資支付機構(gòu)準入限制，明確了準入規(guī)則和監(jiān)管要求。中國人民銀行副行長范一飛2017年在由中國支付清算協(xié)會舉辦的第六屆中國支付清算論壇上強調(diào)，要充分認識支付產(chǎn)業(yè)對外開放的重要意義：一是有利于促進法規(guī)制度建設(shè)，二是有利于優(yōu)化資源配置，三是有利于降低支付風(fēng)險，四是有利于引領(lǐng)開放型經(jīng)濟發(fā)展。

    “持續(xù)防范化解金融風(fēng)險”也是今年央行部署的主要工作之一。在1月4日舉行的2021年中國人民銀行工作會議上就提出，加強互聯(lián)網(wǎng)平臺公司金融活動的審慎監(jiān)管。堅決落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于強化反壟斷和防止資本無序擴張、統(tǒng)籌金融發(fā)展與金融安全的決策部署，抓緊補齊監(jiān)管制度短板。強化支付領(lǐng)域監(jiān)管，個人征信業(yè)務(wù)必須持牌經(jīng)營，嚴禁金融產(chǎn)品過度營銷，誘導(dǎo)過度負債，嚴肅查處侵害金融消費者合法權(quán)益的違法違規(guī)行為。

    對收購第三方支付牌照提出更高要求

    從《條例》的主要內(nèi)容來看，共分為六章，七十五條。包括：第一章總則，第二章設(shè)立、變更與終止，第三章支付業(yè)務(wù)規(guī)則，第四章監(jiān)督與管理，第五章法律責(zé)任，第六章附則。內(nèi)容涵蓋準入門檻、股東資質(zhì)、高管任免、業(yè)務(wù)規(guī)范、反壟斷執(zhí)法、備付金管理、分類評級、風(fēng)控手段等方方面面。

    “與2010年版的《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》相比，此次《條例》在多個方面進行了更新和補充。如針對非銀行支付機構(gòu)之前存在的自行辦理跨行清算的風(fēng)險，《條例》進一步明確了清算規(guī)定，即非銀行支付機構(gòu)發(fā)起的非銀行支付機構(gòu)之間、商業(yè)銀行之間或者非銀行支付機構(gòu)與商業(yè)銀行之間的支付業(yè)務(wù)，應(yīng)當通過具有相應(yīng)合法資質(zhì)的清算機構(gòu)進行處理。非銀行支付機構(gòu)不得直接或者變相開展清算業(yè)務(wù)。”王麗娟認為，針對相關(guān)機構(gòu)過度收集、濫用客戶信息等風(fēng)險隱患，此次征求意見稿在信息收集、使用和處理方面，也出臺了相關(guān)的規(guī)定，有助于更好地保護消費者的合法權(quán)益。

    從《條例》的具體內(nèi)容來看，有多條值得重點關(guān)注。比如第十一條（主要股東、控股股東和實際控制人條件），非銀行支付機構(gòu)的主要股東、控股股東和實際控制人應(yīng)當符合的條件中顯示，同一法人不得持有兩個及以上非銀行支付機構(gòu)10%以上股權(quán)。同一實際控制人不得控制兩個及以上非銀行支付機構(gòu)。

    蘇筱芮表示，這對巨頭收購第三方支付牌照提出了更高的要求，因為“同一實際控制人不得控制兩個及以上非銀行支付機構(gòu)”，沒有辦法再通過收購更多數(shù)量的支付牌照來補齊短板，預(yù)計未來巨頭在選擇收購時將高度關(guān)注牌照展業(yè)范圍、展業(yè)地域等核心因素。

    “創(chuàng)新業(yè)務(wù)備案、支付機構(gòu)分類評級等都值得關(guān)注。”麻袋研究院高級研究員王詩強對《證券日報》記者表示。

    根據(jù)《條例》第六十條（審慎監(jiān)管措施）顯示，非銀行支付機構(gòu)有下列情形之一的，中國人民銀行可以根據(jù)審慎監(jiān)管原則暫停其部分或者全部支付業(yè)務(wù)直至吊銷其支付業(yè)務(wù)許可證：一是，累計虧損超過其注冊資本的50%；二是，自獲許可之日起，未實質(zhì)開展部分或者全部支付業(yè)務(wù)，或者已獲許可的部分或者全部支付業(yè)務(wù)連續(xù)停止2年以上；三是，連續(xù)2個年度分類評級結(jié)果為最低等級；四是，存在對支付服務(wù)市場穩(wěn)定運行具有較大不利影響的情形。

    “其中連續(xù)2個年度分類評級為最低等級就可能被吊銷支付業(yè)務(wù)許可證，這將迫使中小機構(gòu)合規(guī)經(jīng)營，不能抱有僥幸心理。創(chuàng)新業(yè)務(wù)備案可以讓監(jiān)管及時了解支付機構(gòu)的創(chuàng)新業(yè)務(wù)，有的放矢，針對性地進行監(jiān)管，防微杜漸。”王詩強說道。

    突出公平競爭和反壟斷監(jiān)管

    目前，《條例》中最被市場熱議的莫過于強化反壟斷監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容。

    《條例》第五十四條（公平競爭要求）提出，非銀行支付機構(gòu)不得開展不正當競爭，妨害市場公平競爭秩序。第五十五條（市場支配地位預(yù)警措施），非銀行支付機構(gòu)有“一個非銀行支付機構(gòu)在非銀行支付服務(wù)市場的市場份額達到三分之一”等情形之一的，中國人民銀行可以商請國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對其采取約談等措施進行預(yù)警。第五十六條（市場支配地位情形認定）提出，有“一個非銀行支付機構(gòu)在全國電子支付市場的市場份額達到二分之一”等情形之一的，人民銀行可以商請國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)審查非銀行支付機構(gòu)是否具有市場支配地位。

    根據(jù)支付清算協(xié)會報告顯示，2020年用戶最常使用的移動支付產(chǎn)品是微信支付、支付寶和銀聯(lián)云閃付（不含刷卡或揮卡支付），占比分別為92.7%、91.0%和74.9%。另據(jù)艾瑞咨詢的報告顯示，2020年二季度中國第三方移動支付交易規(guī)模市場份額，支付寶達55.6%，高居第一，財付通占38.8%，位居第二，兩者合計占據(jù)90%以上的市場份額。

    不過，據(jù)央行發(fā)布的2020年第三季度支付體系運行總體情況顯示，2020年三季度，銀行共處理電子支付業(yè)務(wù)649.77億筆，金額696.44萬億元；非銀行支付機構(gòu)處理網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)2345.00億筆，金額78.96萬億元。雖然交易筆數(shù)領(lǐng)先，但按交易規(guī)模來看，非銀支付機構(gòu)市場份額占比約10%。

    中信證券研究報告認為，目前尚無一家非銀行支付機構(gòu)符合商請審查是否具有市場支配地位的認定標準。因此，《條例》的出臺更多著眼于長遠，短期內(nèi)尚無平臺會實質(zhì)性觸發(fā)支配地位認定并實施監(jiān)管措施。但措施出臺的本身賦予了央行前所未有的監(jiān)管權(quán)力，含有明確的政策風(fēng)向和威懾效力。

    此外，第五十七條（市場支配地位監(jiān)管措施）顯示，非銀行支付機構(gòu)未遵循安全、高效、誠信和公平競爭原則，嚴重影響支付服務(wù)市場健康發(fā)展的，中國人民銀行可以向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)建議采取停止濫用市場支配地位行為、停止實施集中、按照支付業(yè)務(wù)類型拆分非銀行支付機構(gòu)等措施。

    蘇筱芮認為，“按照支付業(yè)務(wù)類型拆分非銀行支付機構(gòu)等措施”，是監(jiān)管環(huán)節(jié)前置的充分體現(xiàn)，有利于適應(yīng)當前“市場快速發(fā)展，創(chuàng)新層出不窮，風(fēng)險復(fù)雜多變”的現(xiàn)實環(huán)境，有助于防范支付領(lǐng)域的金融風(fēng)險。

（編輯 李波）