12月24日，國家審計署發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于2017年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告》顯示，經(jīng)過近半年的整改后，部分“沉睡”的政府引導(dǎo)基金開始投資運營。與此同時，不少地方也針對審計暴露的產(chǎn)業(yè)基金投資進度慢、資金沉淀等問題，進一步明確了政府產(chǎn)業(yè)基金的定位、目標和投向。業(yè)內(nèi)人士認為，政府引導(dǎo)基金的設(shè)立是用市場化方式放大財政資金杠桿效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本供給的重要步驟，在募資難大背景下，更需要體現(xiàn)出母基金特別是政府引導(dǎo)基金在整個股權(quán)投資市場中的“壓艙石”作用。

    仍存在“資金沉淀”現(xiàn)象

    12月24日，國家審計署發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于2017年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告》，在關(guān)于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)相關(guān)制度還不完善時提到，“未對外投資的6只創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金中，有4只已開始投資運營，另外2只正在積極尋找投資對象。”此前，國家審計署對11個省36只創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金進行抽查，發(fā)現(xiàn)有6只從未對外投資，涉及資金7.8億元。

    “各地設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的初衷，是為了把產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)過去，把資源匯集過來。這是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金誕生的使命，同時也是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的痛點。”重慶某產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金董事長表示。

    實際上，“資金沉淀”現(xiàn)象已經(jīng)受到不少地方政府的重視。11月30日，河南審計廳發(fā)布《關(guān)于2017年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告（河南）》，提到關(guān)于7只基金運營效率還不高的問題時稱，河南雨韻新材料創(chuàng)業(yè)投資基金運行效果不理想，省財政已對其中的政府引導(dǎo)基金6000萬元及相關(guān)利息收回國庫。其他4只基金通過調(diào)整完善基金實施方案、重新引入合作伙伴、加強投資項目考察和論證等方式，提高了社會資本到位率和基金的項目投資績效。

    11月29日，浙江審計廳發(fā)布《2017年度省級預(yù)算執(zhí)行和全省其他財政收支審計查出問題的整改結(jié)果（浙江）》表示，針對審計暴露的全省產(chǎn)業(yè)基金投資進度慢、資金沉淀、“名股實債”等問題，省政府進一步明確了政府產(chǎn)業(yè)基金的定位、目標和投向；研究打造省政府產(chǎn)業(yè)基金2.0版，即圍繞數(shù)字經(jīng)濟、高端裝備制造、特色小鎮(zhèn)、“鳳凰行動”和金融穩(wěn)定等重點產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，整合設(shè)立若干主題基金，采取省市縣聯(lián)動方式，增強基金合力；注重引導(dǎo)社會資本、金融資本加大對重點、關(guān)鍵領(lǐng)域和省市縣長工程等重大產(chǎn)業(yè)項目投入，提高省內(nèi)有效投資比重；完善基金投資運作機制，創(chuàng)新基金運作方式，加快主題基金和定向基金投資運作。

    探索市場化運行機制

    吉林某產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金總經(jīng)理認為，政府引導(dǎo)基金大規(guī)模設(shè)立是從2014年開始，以前財政資金支持經(jīng)濟發(fā)展主要是通過補助貼息等方式進行，更多的是一種行政化資源配置，政府引導(dǎo)基金的設(shè)立是用市場化方式配置政府資源的一個重要的標志性步驟。

    根據(jù)投中最新數(shù)據(jù)，截至2018年6月底，我國共成立1171只政府引導(dǎo)基金，總目標規(guī)模達5.85萬億元（含引導(dǎo)基金規(guī)模+子基金規(guī)模），其中政府引導(dǎo)基金本身總規(guī)模約為1.46萬億元至1.76萬億元。在放大財政資金杠桿效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本供給，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題等方面發(fā)揮了重要作用。

    上述人士進一步表示，圍繞引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標去思索，對政府引導(dǎo)基金而言，首先是設(shè)計市場化機制的問題。在機制設(shè)計上，政府引導(dǎo)基金以LP的身份出現(xiàn)，與GP合作時應(yīng)該與其他市場化母基金沒有區(qū)別。唯一不同的是，政府引導(dǎo)基金追求的是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，社會資本追求的是財務(wù)回報。“政府引導(dǎo)基金一般不以營利為目的。我們甚至會把正常的超額收益讓渡60%獎勵給GP和其他社會LP，以調(diào)動各級參與方的積極性。”

    上海某政府引導(dǎo)基金GP總經(jīng)理認為，政府引導(dǎo)基金市場化運作，按照市場規(guī)律同股同權(quán)參與，對于返投比例，可以根據(jù)對產(chǎn)業(yè)支持的力度適當進行調(diào)整。

    國內(nèi)某國家級創(chuàng)投引導(dǎo)基金CEO認為，市場化的考核和激勵機制不容忽視。“從2014年成立第一只市場化基金開始，每一只基金無論是薪酬水平、團隊分成，抑或是項目跟投，幾乎全部按照市場化標準配置，因此也吸引了眾多優(yōu)秀人才加入。”

    北京某創(chuàng)投引導(dǎo)基金董事長在談到市場化機制時，同樣提到了利益讓渡。“對于科創(chuàng)母基金而言，特別是在原始創(chuàng)新階段，設(shè)計利益讓渡機制非常重要。除去基本收益之后，我們把超額部分返給創(chuàng)業(yè)團隊和社會出資人，通過這樣一種設(shè)計，我們希望能夠在原始創(chuàng)新上，跟科學家團隊成為真正的伙伴。”

    發(fā)揮“壓艙石”作用

    前述北京某創(chuàng)投引導(dǎo)基金董事長認為，從私募股權(quán)基金規(guī)模來看，目前母基金占比并不高。“年初以來，我們已經(jīng)接受約150只子基金的申報，組織了幾百場路演活動。越是在募資難的背景下，越需要體現(xiàn)出母基金特別是政府引導(dǎo)基金，在整個股權(quán)投資市場的‘壓艙石’作用。”

    北京某產(chǎn)業(yè)資本人士認為，政府引導(dǎo)基金分為創(chuàng)投引導(dǎo)基金和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，兩者的方向和目標不同，創(chuàng)投引導(dǎo)基金更多是從支持早期項目角度發(fā)揮財政作用，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金則是從支持區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面實施布局。政府引導(dǎo)基金需要做到幾點：一是不能違反出資紅線，“政府引導(dǎo)基金對每只子基金的出資比例都設(shè)有紅線，在此基礎(chǔ)上才能用市場化方式去和子基金合作，當然前提是子基金團隊過往業(yè)績不錯。”第二，市場化運營，部分政府引導(dǎo)基金是通過注入國資平臺后再進入子基金，可能涉及考核指標問題，包括國有資產(chǎn)的保值增值，這就需要用市場化方式去做。作為母基金，同樣涉及“募投管退”流程，一系列問題都需要解決。

    對于政府引導(dǎo)基金的發(fā)展，投中研究院建議，一是以引導(dǎo)基金為支點加快生態(tài)圈建設(shè)，根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，適當放寬對GP注冊地、返投比例、投資決策等方面的政策限制，集聚更多優(yōu)秀LP、GP創(chuàng)業(yè)資源；二是細化考核標準及績效結(jié)果應(yīng)用，加強對基金“募投管退”各個環(huán)節(jié)包括帶動后續(xù)融資、科技成果轉(zhuǎn)化等社會效益、基金收益、創(chuàng)新指標等方面進行定量與定性考核；三是著力解決資本市場失靈問題，設(shè)立天使引導(dǎo)基金和創(chuàng)投引導(dǎo)基金，引導(dǎo)政府引導(dǎo)基金投早投小，在資本市場失靈環(huán)節(jié)發(fā)揮關(guān)鍵作用，避免過多后期投資對資本市場造成擠出效應(yīng)；四是優(yōu)化基金管理機構(gòu)市場運作機制與決策能力，將引導(dǎo)基金通過公開方式遴選，交由市場化運作基金進行市場化運作，提升資金的運作效率與質(zhì)量。